Die Krise des Parlamentarismus

Nein, nicht „die Demokratie“ kriselt. Gern erzählen uns die herrschenden Parteieliten die Legende von unserer Demokratie in großer Gefahr. Tatsächlich befindet sich aber lediglich das parlamentarische Regierungssystem in einer Legitimationskrise.

Dominik Geppert lehrt Geschichte des 19. und 20. Jahrhunderts an der Universität Potsdam und ist Sprecher der Kommission zur Geschichte des Parlamentarismus. Er unterscheidet richtig:

„Der Parlamentarismus ist ja nicht erst in der oder durch die Pandemie prekär geworden. Er ist ja schon länger unter Druck. Wir haben es nicht mit einer Krise der Demokratie zu tun, sondern – das aber schon durchaus – mit einer Krise der repräsentativen Demokratie. Wir haben Verschiebungen im Macht- und Kontrolldreieck von Exekutive, Legislative und Jurisdiktion, die wegführen von den Parlamenten und hin zu den Regierungen auf der einen Seite und den Gerichten auf der anderen Seite.“

Dominik Geppert, Demokratie im „Reinheitsfanatismus“, Interview mit dem DLF 6.6.2021.

Seit Jahren fühlen sich weite Kreise nicht mehr hinreichend demokratisch vertreten. Die Parlamentarier der etablierten Parteien bedienen bestimmte Erwartungen spezieller Gruppen und Verbände. An der Interessenvertretung einfacher, arbeitender Leute hapert es. Die Kritik daran bricht sich immer lauter Bahn und wird auch von Randgruppen mitgetragen, die Morgenluft wittern. Sie alle fordern mehr demokratisches Gehör.

Repräsentation in der Demokratie?

Weil sie in den Parlamenten anscheinend nicht repräsentiert sind, handeln sie außer- und antiparlamentarisch. Sie wenden den demokratischen Grundgedanken gegen das Prinzip Repräsentation. Das ist freilich aus Sicht des Parlamentarismus erheblich zu demokratisch:

Der Antiparlamentarismus unserer Zeit sei Ergebnis – so paradox es klingen mag – von zu viel Demokratie, nämlich durch plebiszitären oder populistischen Anti-Parlamentarismus.

Michael Köhler, DLF 6.6.2021 über die Ansicht Dominik Gepperts.

Vor diesem Hintergrund verwirren die Etablierten gern zu ihren Gunsten die verfassungsrechtlichen Grundbegriffe. Sie lassen ihren willfährigen Verfassungsschutz verkünden, die Regierungskritiker, die Querdenker, die Anhänger der Alternative, sie alle seien eine Gefahr für „die Demokratie“, und „die demokratischen Parteien“ müßten gegen sie errichten, was blumig als „Brandmauern“ bezeichnet wird. Was diese Kräfte aber vereint, ist tatsächlich nicht der Wunsch nach weniger, sondern nach mehr Demokratie – eben wegen der Krise der reinen Parlamentarismus.

Erinnern wir uns: Parlamente haben in Deutschland eine lange und gute Tradition. Sie sind aus Ständeversammlungen hervorgegangen und wahrten gegenüber den Landesfürsten das Recht, Steuern zu bewilligen. Immer bildeten sie ein Gegengewicht zur Macht der zeitweise absolutistisch regierenden Fürsten. Der Reichstag des deutschen Kaiserreiches war sein gesetzgebendes Gremium. Der Kaiser setzte die Regierung ein, die aber mit dem Reichstag, seinen Gesetzen und seinem Budgetrecht klarkommen mußte.

Machtgleichgewicht durch Gewaltenteilung

So entstand ein Machtgleichgewicht, eine echte Gewaltenteilung. Der Staat war in Person des Kaisers und seiner Regierung repräsentiert, die Gesellschaft im Parlament. 1918 kam der ent­schei­dende Wende­punkt, der Sünden­fall der deut­schen Verfas­sungsge­schichte: Am 28.Oktober trat ein Reichs­gesetz auf Druck der im Parla­ment ver­sammelten Parteienver­tre­ter in Kraft, durch das Reichs­kanz­ler und -regierung ihrer Ver­antwortung gegen­über dem Souve­rän entho­ben und dem Parlament unterwor­fen wur­den. Bis heute sind Kanzler und Regie­rung ihm ent­zogen und unter­stehen der jeder­zeitigen Dis­position der jeweili­gen innergesell­schaft­li­chen Majorität bzw. sind mit de­ren Par­teivorsitzendem iden­tisch.

Bis heute beherrscht unser Parlament alle drei Staatsgewalten: Es macht nicht nur die Gesetze, sondern wählt auch Ausschüsse, die uns regieren und über die höchsten Richter entscheiden. Die Bundesregierung funktioniert, technisch gesehen, wie ein Parlamentsausschuß. Diese theoretische Allgewalt des Bundestages nennt man verfassungsrechtlich „Parlamentarismus“.

Nur theoretisch ist sie, weil die Abgeordneten ihre Entscheidungen gewöhnlich nicht in freier Diskussion treffen. Sie sind nominell dem ganzen Volk verantwortlich. Tatsächlich sitzen die meisten dort als Gefolgsleute ihrer Parteien. Alle verfassungsrechtlichen Funktionen werden praktisch von den jeweils herrschenden Regierungsparteien bespielt.

Gegen sie richtet sich der Zorn all derer, die sich von ihnen nicht mehr vertreten fühlen und darum den reinen Parlamentarismus nicht für sonderlich demokratisch halten. Sie sind zwar selbst auch nicht „das Volk“. Wenn sie aber laut skandieren: „Wir sind das Volk!“, reklamieren sie für sich eine erzdemokratische Mitsprache und schreien nicht etwa, sie wollten „ihren Führer“ wiederhaben.

Zum „Volk“ gehören alle Bürger, und die Legitimität des Parlamentarismus hängt davon ab, daß alle Gruppen und Interessen gleiche Chancen der Machtgewinnung haben. Davon sind wir heute weit entfernt. Chancengleichheit für alle politischen Kräfte ist eine nicht eingelöste Forderung, solange die politische Macht aus den Lautsprechern der Staatssender kommt. Manche Gruppen und Interessen werden dort liebevoll gehätschelt. Der normale Deutsche – früher nannte man den deutschen Michel „Otto Normalverbraucher“, wird zur Witzfigur verzerrt: alles „alte weiße Männer“ oder „Umweltsäue wie Oma“.

Das Repräsentationsdefizit

Aber nicht nur breite Bevölkerungskreise haben keine gleiche Chance, mit ihren Interessen durchzudringen. Das Hauptproblem besteht in fehlender Repräsentation des Ganzen. Unser jeweiliger Bundessonntagsredner hat nämlich gegenüber der Allmacht des Parlaments so gut wie keine Funktion.

Da das Ganze in der Bonner Verfassung nicht hinreichend vertre­ten ist, liegt das Struk­tur­de­fizit des Grundgesetzes vor allem in ei­nem Re­­­prä­­sen­ta­ti­ons­man­gel. Der in ein ge­sell­schaftliches Kräf­teparallelo­gramm eingebundene Bür­ger bedarf der Reprä­sen­ta­tion seiner Inter­es­­­sen ge­genüber ande­ren ge­sell­schaft­li­chen Mäch­ten in einem plura­len Ver­tre­tungsor­gan, dem Bundes­tag. Aber auch sein Fun­da­men­tal­in­­teresse an der Integrität desjenigen Ganzen, das seine individuelle Frei­­heit schützt, müßte vertreten werden. Das eigentliche Problem be­­­steht im Kon­flikt zwischen verschiedenartigen Einzelbelangen und ih­rem mög­li­chen Ge­gensatz zum umfassen­den öffentlichen Inter­es­se.[1] Weil man mit dem Re­prä­sen­ta­tionsmodell im Grund­gesetz 1949 ein Höchst­­maß an „de­mo­kra­ti­scher“ Legitimation bewirken woll­te, muß der Par­la­­ments­ab­solutismus als korri­gier­­ba­rer Kon­struk­­t­ions­­feh­ler der Ver­fas­sung angese­hen wer­den, weil das Re­prä­sen­­ta­ti­ons­prin­zip nur un­voll­­stän­dig durchgeführt wur­de.

Darin liegt ein Sy­­­stem­bruch, ein Wi­der­­­spruch des ge­dank­lichen Mo­dells der In­ter­es­sen­ver­tre­tung in sich. Je­der ein­zelne hat zwei Seelen in seiner Brust:[2] Er hat ein In­teresse an einem mög­lichst gro­ßen Anteil an den volks­wirt­schaftlich verfüg­ba­ren Gü­tern, der im Geldzeitalter sei­nem in­ner­ge­sell­schaft­li­chen Rang ent­spricht; zu­gleich aber auch ein Interesse, das sich spe­zi­fisch auf den un­be­schädig­ten Fort­bestand des Ganzen gegen alle Teil­kräfte als sol­che und ge­gen­über anderen Ganzhei­ten richtet, also gege­n­über an­de­ren Staa­ten. Es geht also um Inter­essen von grund­sätzlich zwei­erlei Na­tur. Es gilt die „durch den Staat organisierte ho­mogene Volks­ge­samt­­heit“ durch andere Repräsentanten zu vertre­ten als die Ge­sell­schaft in ihrer wirtschaftlichen, re­gio­na­len, welt­an­schaulichen und po­li­ti­­schen Zersplitterung.[3]

Dieses Fundamentalinteresse jedes einzelnen kann aber in einem in­teres­sen­pluralisti­sch or­gani­sierten Gremium nicht repräsentiert wer­den, sondern nur in einer Person. Diese reprä­sentiert das Ganze ge­gen­über seinen Teilen. Die Inter­essen des Ganzen und die sei­ner Tei­le können nicht in dem­selben Organ vertre­ten sein. Dieses müß­te sonst gleichzei­tig gegensätz­liche Inter­es­sen ver­treten, was es der Natur der Sache nach nicht kann. Das zeigt sich heute z.B. an der Per­son des Bundes­kanzlers, der, obwohl Partei­vorsit­zen­der, das Wohl des gan­zen Vol­kes zu­gleich mehren soll, also auch das der In­ter­­­essengegner seiner Partei. Im 18. Jahrhundert, der Epoche des ab­so­luten Staates, repräsentierte der König das Volk und verkörperte des­sen Einheit. In unserem Jahrhundert der absoluten Gesellschaft wählt es sich ein Par­la­ment voller kleiner Könige, die es in seiner plu­ralen Form als Ge­sell­schaft repräsentieren sollen. Es wird Zeit, wie­der beide Aspekte zwischenmenschlichen Daseins zugleich zu re­prä­sen­tieren.

Nach deutscher Verfassungstradition ist der berufene Ver­treter der Fun­da­mentalin­ter­es­sen aller Bürger der vom Volke direkt ge­wähl­te Bun­des­prä­si­dent. Dieser ernennt ei­nen nur von ihm ab­hän­gi­gen Kanz­ler, wie in Frank­reich und der Wei­marer Republik, oder er regiert selbst, wie in den USA. Sein Kanzler ist aber nicht vom Par­lament ab­hängig wie im Parla­mentaris­mus. Ihm wird ge­ra­de ge­gen­über dem Parlament, das auch künftig die Ge­sellschaft mit ihren Bin­nen­in­teres­sen vertritt, die notwendige Re­präsentati­on des zu den in­nergesell­schaftli­chen Interessen meistens quer lie­gen­den[4] All­ge­mein­in­ter­es­ses ob­lie­gen, und als des­sen Ver­treter wird er mit staat­li­cher Re­gie­rungsmacht in ei­nem gewal­tentei­len­den Verfas­sungs­system dem ge­setz­ge­benden Par­la­ment eben­bür­tig gegen­über­stehen.

Das wird dann im Ergebnis kein Par­la­mentaris­mus im engeren Sinne mehr sein, sondern ein Präsi­dialsy­stem, das im Prinzip so funk­tio­nie­ren wird, wie es auch bei unse­ren ame­rika­nischen und französi­schen Nach­barn funk­tio­niert. Nebenbei bemerkt wäre ein Präsidialsystem, wie hier vorgeschla­gen, mit der frei­heitli­chen de­mokra­tischen Grundordnung im Sinne des BVerfG ohne wei­te­res ver­einbar. Art.79 III und 20 GG verlangen nicht das rein par­la­men­ta­ri­sche Regierungs­system, sondern lassen ein präsidiales durch­aus zu.[5] Wün­schenswert ist dabei eine mög­lichst weitgehende Tren­­nung von Staat und Ge­sell­schaft in Form ei­ner völligen Unab­hän­gigkeit des Präsidenten und der Regierung vom ge­setz­ge­benden Par­lament. Als Prag­mati­ker würden wir eine Verfas­sung wie die Weimarer und die jetzi­ge rus­sische[6] mit einer Regie­rung, die vom Vertrauen von Par­la­ment und Prä­si­dent abhängt, na­türlich als Teilver­wirklichung un­se­rer Prinzipien immer noch lieber sehen als unser heu­tiges Sy­stem rei­ner Parla­ments­herr­schaft.

Die Ironie der Geschichte des historischen Liberalismus bringt es mit sich, daß gerade das hier geforderte Re­gie­rungs­system einmal li­beralen Forderungen exem­plarisch entsprochen gehabt hatte: Bevor es Liberale 1918 und 1948 bevor­zugten, nach der ganzen Macht zu grei­fen und einen liberalen Parlaments­ab­so­lu­tis­mus zu errichten, sa­hen sie „das Wesen des echten Parlamentarismus ge­rade darin, daß die Exekutive nicht das untergeordnete Instrument des Par­la­ments­wil­lens ist, sondern ein Gleichgewicht zwischen beiden Ge­walten be­steht.“[7] Machtgleichgewichte verhindern ihrer Natur nach die ein­deutige Entscheidung zwischen zwei antagonisti­schen Prinzipien. Das hier eingeforderte Gleichge­wicht zwischen den reprä­sentier­ten In­ter­essen des Ganzen und denen seiner Teile ist aber notwendig, wenn ein Absolutismus der einen oder anderen Seite vermie­den wer­den soll. Entgegen Carl Schmitt ist es also kein „Mangel“ dieser „rechts­staat­li­chen Idee“, daß sie „die letzte, unab­wendbare, politische Ent­schei­dung und Konsequenz der politischen Formprin­zipien um­ge­hen will.“[8]

Wenn man schon von der Vertretbarkeit von Interessen ausgeht, dann muß man auch konse­quent sein und mit dem Repräsenta­tions­ge­­dan­ken ernst ma­chen. Es ge­nügt dann eben nicht, die In­teres­sen der­jeni­gen in einem Parla­ment zu bün­deln, die sich aufgrund ihres Le­bensal­ters und ihrer Kraft über­haupt or­ga­nisie­ren kön­nen. Nur be­stimmte Eli­ten kön­nen die ge­ge­be­nen Be­tei­li­gungs­mög­lichkeiten aus­schöp­fen und dabei ihre Interessen ar­ti­kulie­ren.[9] Aus ver­­bands­so­zio­­logi­schen Grün­den lassen sich vor allem ganz all­gemeine In­ter­es­­sen und die In­ter­­essen von Rand­grup­pen ohne Macht zur Konflikts­aus­tra­gung nicht or­ga­ni­sie­ren;[10] und was nicht or­gani­siert ist, bleibt nach dem rein libera­len Modell weit­ge­hend un­ge­schützt. Sind Par­ti­ku­­la­r­in­teres­sen regel­mäßig stär­ker organisiert, stellt von Arnim wei­ter mit Ol­sonscher Logik fest, bleibt der Ap­pell zum All­ge­mein­in­ter­es­se auf der Strecke.

Mit Recht hat Böckenförde darauf hingewiesen, daß der poli­ti­sche Ort zur Austra­gung von Funda­mentalkonflikten fehlt, wenn kon­sti­tu­ierte Interes­sen­gruppen die einzi­gen Faktoren der politi­schen Wil­lens­­bil­dung sind. Diese Kon­flikte würden ver­drängt, und sie wären nur bei einer Mobilisierung der Ge­samt­heit aller Bür­ger ar­ti­kulati­ons­fä­hig. Diese Mobili­sie­rung bedürfe staat­li­cher Lei­tungs­organe.[11] Ein solches Or­gan wäre der Bun­despräsi­dent mit den hier vor­geschla­ge­nen Kom­pe­tenzen. Das struk­tu­rel­le Defizit des ul­tralibera­len Bonner Mo­dells liegt darin, daß er diese Be­fug­nis nicht hat.

Das ist ein Re­prä­sen­tati­ons­man­gel, der die je­weilige Ma­jorität der Gruppenin­ter­es­sen durch den Bun­destag un­ein­ge­schränkt herr­schen läßt und dem Staatsganzen keine wirk­same Ver­tre­tung zu­ge­steht. Diese Ver­tre­tung ist eine Be­din­gung, oh­ne die Staat und Gesell­schaft nicht vonein­an­der ge­schie­den werden kön­nen.

Anders als heute muß das Volk doppelt repräsen­tiert sein: In sei­ner Er­schei­nungs­form als bürgerliche Ge­sellschaft mit plu­ralen Interessen in ei­nem Par­lament ab­ge­ordneten Vertreter die­ser Einzelin­teressen; als gan­zes Volk hin­gegen in einer vom Vol­ke direkt ge­wähl­ten Einzelper­sön­lichkeit, die den Staat ver­kör­pert und durch ihren Kanzler die Belange des Ganzen vertritt.[12]

[1] Friedrich, Carl J., Der Verfassungsstaat der Neuzeit, 1953, S.306.

[2] Ebenso Hans Herbert von Arnim, FAZ 27.11.1993; Rebenstorf, Hilke, Steuerung des politischen Nachwuchses durch die Par­tei­­führungen? in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wo­­chen­zei­tung Das Parlament, 14.8.1992, S.45.

[3] Daß es hier Interessen von grundsätzlich zweierlei Natur zu repräsentieren gibt, betont auch Preuß, Zeitschrift für Rechtspolitik 1993, 135: Er unterscheidet die Re­prä­sentanten der durch den Staat organisierten homogenen Volks­ge­samt­heit von den Reprä­sentanten der Gesellschaft in ihrer wirtschaftlichen, re­gio­na­len, welt­anschauli­chen und politi­schen Zersplitterung.

[4] Böckenförde, Ernst-Wolfgang, Demokratie und Repräsentation, Hannover 1983, S.11

[5] Roman Herzog, in: Maunz-Dürig-Herzog, Art.20 GG II. Rdn.81.

[6] Zur Russischen Verfassung von 1993 Schweisfurth, FAZ 9.12.1993.

[7] Carl Schmitt, Verfassungslehre, S.304 nach R.Redslob, Die parla­men­ta­rische Regierung in ihrer wahren und in ihrer unechten Form, 1918.

[8] Carl Schmitt, Verfassungslehre, S.305.

[9] Böckenförde, Demokratie und Repräsentation, S.10.

[10] Arnim, Wenn der Staat versagt, FAZ 13.7.1993.

[11] Böckenförde, Demokratie und Repräsentation, S.10.

[12] Der Abschnitt „Repräsentationsdefizit“ ist aus aktuellem Anlaß, gekürzt, entnommen dem Buch: Klaus Kunze, der totale Parteienstaat, 1994, 2. Auf. 1998. Link zum Volltext.